自愿出口限制協議的國際法問題研究

2019-07-03 02:24:50 現代管理科學2019年5期

譚觀福

摘要:VERs通常是出口國面對進口國威脅對其采取單邊進口限制措施的壓力的回應,實質上并非“自愿”。VERs在WTO成立后被《保障措施協定》明文禁止,但仍然以“灰色區域”的方式進行運作。中美貿易戰背景下,美國又使VERs“死灰復燃”。美國重拾VERs,是因為多邊主義已經不符合美國的國家利益,因而轉向了單邊主義。WTO義務的商業合同性質以及美國作為當今世界超級大國的事實,決定了美國能夠罔顧WTO多邊貿易體制,要求采取已被WTO禁止的VERs。中國應與廣大WTO成員共同捍衛多邊規則,抵制美國要求的VERs。

關鍵詞:自愿出口限制協議;WTO;保障措施協定;中美貿易戰;單邊主義

2017年3月,美國依據1962年《貿易擴張法》第232節對進口鋼鐵和鋁實施加征關稅的措施(“232措施”),并將這兩種金屬的全球供應過剩主要歸咎于中國的產能過剩。與此同時,美國允許其他WTO成員通過自愿出口限制協議(Voluntary Export Restraint Agreements,VERs)就鋼鐵和鋁的額外關稅進行豁免談判,鋼鐵和鋁出口國必須同意旨在為美國生產商提供類似保護的配額,以及其他為了維護美國國家安全、保護鋼鐵和鋁產業免受進口沖擊所必需的限制措施。國內外學界對VERs的研究主要從經濟學的角度展開,從國際法視角研究VERs的成果屈指可數。多邊貿易體制下的VERs是否具有合法性基礎?會產生哪些影響?中美貿易戰背景下VERs“死灰復燃”的原因是什么?對這些問題的探討具有較強的現實意義。

一、 自愿出口限制協議的理論與實踐

從形式上看,一項VER是通過雙邊談判而達成,出口國政府同意將向進口國出口的特定產品限制在預先確定的水平上,此種限制可能通過數量、價值或市場份額的方式來設定。事實上,出口國單方施加的出口限制(也稱為“自動限制”)并不需要與進口國簽訂一項協議,它可能是面臨進口國保護主義壓力的結果或者為了出口國的利潤最大化。對于后一種情形,出口限制的啟動并不必然是政府行為,而可能是供應商(如出口商)自己所為。出口限制可能具有非正式的性質,無論政府是否參與,采取的形式如出口預測、進口監測、價格監測、雙邊磋商或產業與產業的安排。中美貿易戰背景下的VERs指的是政府與政府之間的協議,本文探討的也只針對此種VERs。

VERs通常是出口國面對進口國威脅對其采取單邊進口限制措施(如提高關稅或其他貿易壁壘)的壓力的回應。VERs包含對出口商的內在“補償”,允許出口商提高出口商品的價格,從而促進對出口限制的談判。相較于加關稅或進口配額等“赤裸裸”的貿易保護措施,出口國采取的VERs從形式上看還是自由貿易。VERs被冠以“自愿”的名義使得進口國可以假裝其并未參與決策程序,掩蓋進口國將VERs作為保護主義政策的目的。而真正獨立和自愿的出口限制將由出口國或出口商自行啟動,不需要與其他國家達成任何協議。此種出口限制只存在于沒有競爭的、特別是寡頭壟斷的產業中。出口國愿意接受VERs還與貿易義務的契約性有很大關系,而貿易爭端的解決最終仍取決于爭端方同意的解決方案(Mutually Agreed Solution,MAS)。

VERs代表了國家重商主義傾向的復興,相信通過擴大貿易順差來增強一國的國力。重商主義者特別提倡貿易管制,壟斷對外貿易,通過各種貿易限制來保護國內市場。最早記錄的將VERs作為商業政策工具發生在20世紀30年代早期。而將VERs作為解決貿易爭端手段的第一個案例是日本和美國于1936年達成的限制日本對美國紡織品出口的VER。日本在30年代與緬甸、印度、澳大利亞和英國談判達成了類似協議。80年代,日本對美國汽車出口份額的持續擴大導致美國國內政治力量尋求保護汽車產業,最終美國和日本達成了限制日本汽車對美出口的VER。這一VER不僅保住了美國汽車制造商的市場份額,還刺激了部分日本汽車制造企業赴美投資。美國于1968年與日本和歐共體簽訂了第一套鋼鐵VERs,到1984年大多數鋼鐵貿易都被美國、歐共體和其他國家施加的VERs網絡所涵蓋。70年代~80年代,VERs成為了當時國際經貿領域解決雙邊貿易爭端的一種優選模式。最顯著的VERs安排是《多種纖維協定》,該協定限制來自發展中國家的紡織品和服裝出口,于2005年初到期。

二、 自愿出口限制協議的WTO法規制

作為非關稅措施的VERs嚴重阻礙了國際貿易的正常發展。1947年的《關稅與貿易總協定》(GATT1947)第11條雖然規定了“普遍取消數量限制”。但未明確禁止VERs。第11條和第13條禁止任何締約方限制出口,除非在最惠國基礎上采取關稅措施。如此規定的初衷是防止各國以歧視性、定量的方式獨立限制出口,從而損害目標進口國的利益,而VERs是為了滿足進口國保護主義要求的手段。

VERs在設計上具有歧視性,自愿出口限制的出口量因談判實力的不同而有差異。采取出口限制措施的出口商通常會通過轉運貨物或向協議未涵蓋的國家出口和投資來避免配額限制。VERs的歧視性將帶來兩方面的后果。一方面將導致受到限制的出口轉向未受保護的市場,使得第三市場的進口激增,產生貿易轉移;另一方面未受限制的出口商也將有機會進入受保護市場。VERs錯誤地分配了資源,扭曲了市場信號,也扼殺了國內競爭。

烏拉圭回合談判將VERs列為減少和取消非關稅壁壘談判的重要內容之一,并最終決定將其廢除。《保障措施協定》第11.1(b)條規定,“一成員不得在出口或進口方面尋求、采取或維持任何自愿出口限制、有序銷售安排或其他任何類似措施”。第11.2條規定了針對當時存在的VERs的過渡性安排。紡織品的出口配額由《紡織品與服裝協定》進行單獨規制,于2005年1月1日到期。至此,VERs在多邊貿易體制中已無存在的合法性基礎。

VERs有很大的危害性,破壞了WTO的最惠國待遇原則。WTO體制下的最惠國待遇是一種“立即和無條件”的待遇。最惠國待遇原則本質上要求一成員平等地對待所有其他成員,不在成員之間構成歧視,這是處理成員之間貿易關系的基本原則。VERs僅在某兩個或某幾個成員之間達成,背離了最惠國待遇原則保證市場競爭機會均等的實質要求。VERs也破壞了WTO的透明度原則。確保WTO成員的經濟貿易政策充分透明是實現貿易自由化和維持穩定的國際貿易秩序不可或缺的條件,而WTO也一直致力于建立一個完整的、完善的貿易政策透明度約束機制。VERs不對外公開,也不向WTO通報,而是秘密進行,因而不符合透明度原則的要求。VERs違背了WTO貿易自由化的宗旨,破壞了多邊貿易體制的穩定性和可預見性。

盡管VERs在WTO體制下已無合法性,但VERs在WTO成立后仍然以“灰色區域”的方式進行運作。VERs未消弭的原因在于,其相較于其他貿易救濟措施能給爭端當事方帶來更好的經濟效應。例如,相較于反傾銷措施而言,反傾銷稅被納入進口國的財政收入中,而VERs包括對出口商的補償,在反傾銷中被納入進口國財政收入的部分在VERs中可能以配額租金的方式納入出口國的財政收入中。相較于進口國可能建立的替代性貿易壁壘,出口國也更有動力采取VERs。對于保障措施,對進口方來說,VERs達到了限制進口的目的,而且VERs比實施保障措施更簡便易行,不需要調查程序,也沒有通知的要求;對出口方來說,由于VERs通常有進口國承諾加價的安排,因此雖然出口量減少了,但利潤并沒有減少。由于VERs是經過進出口雙方談判達成,所以任何一方都不會將VERs產生的爭議訴諸WTO爭端解決機制。唯一有可能指控VERs非法性的是受到VERs貿易轉移影響的第三方。

此外,WTO對部分成員施加的超WTO義務客觀上也允許了VERs的存在。《中國入世議定書》第16條規定的“特定產品過渡性保障機制”允許WTO成員對中國采取歧視性的保障措施。根據《中國入世議定書》第16.2條,中國為了避免正式的保障措施,“應采取行動以防止或補救此種市場擾亂”,暗含了中國應采取VERs。在適用期限為12年的第16條到期前,其他WTO成員紛紛利用該條的規定與中國達成VERs,即便有保障措施可供選擇。2005年6月10日,中國和歐盟就紡織品爭端達成VER,規定中國將在2007年底前保證出口到歐洲的紡織品增長平穩過渡。2005年11月8日,中國和美國就紡織品爭端達成VER,同意在未來三年內就中國對美國出口的21類紡織品實施數量限制。

三、 中美貿易戰背景下的自愿出口限制協議

美國對鋼鐵和鋁實施加征關稅措施后,邀請其他國家與其進行豁免談判。有趣的是,很多國家對美國的232措施并沒有激烈對抗,而是積極爭取豁免。最終,美國豁免了歐盟、加拿大、墨西哥、澳大利亞、阿根廷、巴西和韓國。不過對歐盟的豁免于2018年5月1日到期,歐盟委員會表示希望獲得無條件的永久豁免。美國允許豁免的條件就包括要求其他成員就鋼鐵和鋁的對美出口與其進行VERs談判。為了獲得關稅豁免,美國還要求各國在對華貿易政策上與其結盟。美籍華裔學者吳建民鑒于VERs曾在歷史上為解決雙邊貿易爭端所發揮的作用指出,中美應探索如VERs等合作形式減少中國產能過剩給美國經濟帶來的不利影響。他認為,VERs不僅有利于避免貿易戰,還使企業和民眾的貿易自由得到了保障。

1. 中美貿易戰背景下VERs的國際法檢視。與反傾銷、保障措施類似,VERs本質上是一種產業保護措施。中美貿易戰背景下,美國對進口鋼鐵和鋁采取加關稅措施所要求的VERs,實際上是為了保護國內的鋼鐵和鋁產業,因而具有保障措施的屬性。WTO規則并不禁止產業保護,而是規制如何保護的問題。1994年的《關稅與貿易總協定》(GATT1994)第19條和《保障措施協定》第2條、第4條規定了適用保障措施的條件和程序。《保障措施協定》第11條明確禁止了VERs。美國作為WTO規則的締造者,理應維護多邊貿易體制,按照《保障措施協定》的要求發起調查,履行通知和磋商等程序。由于WTO法對VERs的明確禁止,加上前文的分析,美國要求的VERs的WTO非法性已經昭然若揭。跳出WTO框架下的具體規則,美國要求的VERs還與國際法上的善意原則相違背。善意原則作為國際法的一般法律原則,也是《維也納條約法公約》所確立的條約解釋通則的原則之一。善意原則要求一國在實施國際法規則的過程中合理、善意地行使權利,不得為了自身利益而損害其他國家的權益。美國要求VERs背后的政治是基于權力的主張,VERs通常代表了大型進口國對較小出口國的政治和經濟權力的主張。面對作為當今世界超級大國的美國,很多國家與其簽訂的VERs并非自愿,小國很難從這些安排中最終獲益。

2. 中美貿易戰背景下VERs“死灰復燃”的原因。美國的國際貿易法中一直保有VERs的相關規定,但VERs在WTO成立后的相當長一段時間被美國視作“沉睡條款”。即便VERs在某些WTO成員間以“灰色區域”的方式進行運作,但并不那么“明目張膽”。中美貿易戰背景下,VERs死灰復燃的原因值得探究。

美國要求的VERs本質上是一種單邊貿易措施,即罔顧現有的國際規則,肆意地采取損害其他國家利益的行為。眾所周知,WTO多邊貿易規則是美國引領的,WTO協定的內容體現了美國締約當時的國家利益。規則是靜態的,但利益卻是動態變化的,國際貿易格局的變化引發了規則和利益的失衡。規則還是當年的規則,但國際貿易格局已經大不如前。中國經濟的變化引起了國際貿易格局的變化。中國入世談判時的綜合國力遠不如現在,美國最終同意中國加入WTO是基于地緣政治、國家安全和經濟發展的考慮。如果當時的中國一直貧困下去,將引發內亂,進而引起周邊國家的緊張局勢,這是美國不愿意看到的。美國當時認為中國的發展不會對其構成威脅,但現任美國政府卻完全轉變了態度。2017年的美國《國家安全戰略》報告將中國定義為“修正主義國家”,視中國為“戰略競爭者”。國際貿易格局的變化使得既有的多邊貿易體制不符合美國的國家利益,美國已經拋棄了多邊主義,轉向單邊主義,進而在國際上奉行“美國優先”的外交政策。這也就不難理解,作為單邊貿易措施的VERs已經被《保障措施協定》明文禁止之后,美國又使其“死灰復燃”。

WTO義務的性質也能為美國要求采取VERs的動因提供一些解釋。被譽為“WTO之父”的John H. Jackson曾指出,通過的專家組報告確立了有約束力的國際法義務,國際法有多種方法處理違反該義務的行為,盡管這些方式并非總是非常有效。Judith Hippler Bello卻認為,WTO規則根本不具有傳統意義上的“約束力”。當根據WTO爭端解決諒解設立的專家組作出對成員不利的裁決時,不可能有監禁、禁令救濟、損害賠償或警察執法。WTO規則本質上是一份國際商業合同,是成員利益博弈后的結果,因而根本上不同于原則性、宣誓性的國際條約,其目的是為了維持成員之間的利益平衡。上訴機構在“日本酒稅案”中指出,WTO協定是合同的國際對應物,WTO成員在行使主權和追求國家利益時,進行討價還價。WTO義務商業合同的性質決定了WTO不可能有像聯合國安理會那樣的集體制裁機制。準司法化的WTO爭端解決機制仍然離不開國際政治的現實,這尤其體現在WTO裁決的執行實踐中。例如在“美國賭博案”中,美國敗訴之后拒不執行WTO裁決,起訴方安提瓜即便得到了爭端解決機構的報復授權也無可奈何。

美國采取232措施同時要求進行VERs豁免談判之后,中國、歐盟、加拿大等成員相繼向WTO提出申訴。然而,由于美國一直阻止WTO上訴機構成員的任命,目前上訴機構成員只剩3名,到2019年年底上訴機構將徹底停止工作,WTO爭端解決機制危在旦夕。等到有關VERs的專家組裁決出來的時候,上訴機構已經“癱瘓”,這個裁決就成了一張廢紙,WTO已經無法維持正義。WTO義務的商業合同性質以及美國作為當今世界超級大國的事實,決定了美國能夠罔顧WTO多邊貿易體制,而要求采取已被WTO禁止的VERs。WTO已經呈現出從“規則取向”向“實力取向”異化的明顯趨勢。從終極意義上來說,美國能夠無視國際法治要求VERs談判也跟國際法的固有局限有關。在國際社會并不存在一個超國家的世界政府,國際法本身具有軟法屬性。國家利益優先決定了各國對待國際法的態度上的標準,不是“是否違反國際法”,而是“如何最大程度地捍衛國家利益”。

四、 余論

在20世紀70年代~80年代成為當時國際經貿領域解決雙邊貿易爭端的一種優選模式的VERs在WTO成立后被《保障措施協定》明文禁止。VERs破壞了WTO的最惠國待遇原則和透明度原則,違背了WTO貿易自由化的宗旨,破壞了多邊貿易體制的穩定性和可預見性。由于相較于其他貿易救濟措施能給爭端當事方帶來更好的經濟效應,VERs在WTO成立后仍然以“灰色區域”的方式進行運作,但并不那么“明目張膽”。

中美貿易戰背景下,美國又使VERs“死灰復燃”。美國重拾VERs,是因為國際貿易格局的變化引發了規則和利益的失衡,多邊主義已經不符合美國的國家利益,因而轉向了單邊主義。WTO義務的商業合同性質以及美國作為當今世界超級大國的事實,決定了美國能夠罔顧WTO多邊貿易體制,而要求采取已被WTO禁止的VERs。國際現實決定了無法追究美國要求VERs談判行為的責任。中國于2018年6月發布的《中國與世界貿易組織》白皮書指出,以WTO為核心的多邊貿易體制是國際貿易的基石,中國始終反對單邊主義和保護主義。作為WTO的重要成員和主要受益者,中國應與廣大成員共同捍衛多邊規則,維護“規則取向”的多邊體制,抵制美國要求的VERs。國內學者陳詠梅曾提出,將VERs納入多邊貿易體制進行規范,對其加以紀律約束,可以解決非法VERs繼續存在的問題。該建議在法理上具有合理性,但從多邊談判停滯不前的現實來看,基本不具有可行性。

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